Neue Anforderungen an die Inhouse-Vergabe für Kommunen

Viele Kommunen und öffentliche Betriebe erledigen Aufgaben über gemeinsame Unternehmen: von der Abfallentsorgung über IT‑Services bis zu Verkehrsdienstleistungen. Das spart Schnittstellen und ermöglicht einheitliche Standards. Damit die Vergabe solcher Aufträge ohne Vergabeverfahren zulässig sind, müssen mehr als 80 Prozent der Tätigkeiten des gemeinsam kontrollierten Unternehmens der Ausführung von Aufgaben dienen, mit denen es von den öffentlichen Auftraggebern oder von diesen kontrollierten Einrichtungen betraut wurde. Die Betrachtung der 80 Prozent-Quote erfolgt dabei grundsätzlich am durchschnittlichen Gesamtumsatz der letzten drei Jahre. Genau an dieser Stelle gab es in Konzernstrukturen bislang Unsicherheit: Darf man nur auf die Muttergesellschaft schauen – oder muss man die Umsätze der Töchter mit berücksichtigen. Der EuGH hat zu dieser Frage jetzt näher Stellung bezogen.

Das Verfahren wurde von einem niederländischen Gericht vorgelegt und betraf die kommunale Abfallwirtschaft. Mehrere Gemeinden und öffentliche Unternehmen hatten Leistungen an eine gemeinsam beherrschte Gesellschaft vergeben. Im Streit ging es um die praktische Rechenlogik: Zählt nur, was die beauftragte Gesellschaft selbst direkt erbringt – oder zählen auch Leistungen und Umsätze, die über ihre Konzerntöchter abgewickelt werden?

Konkrete Inhalte und Kernaussagen des Urteils

Der Gerichtshof stellt auf die Erbringung der Tätigkeiten ab, die sich über die gesamte Gruppe entfalten können. Hiernach wäre es künstlich, nur auf die „Einzelbilanz“ des Unternehmens zu blicken, wenn eine gemeinsam kontrollierte Gesellschaft Dienstleistungen über ein Konzerngeflecht erbringt. Denn faktisch werden Leistungen oft durch Tochtergesellschaften realisiert – sei es aus Gründen der Spezialisierung, regionalen Präsenz oder historischen Struktur. Deshalb sei bei der Prüfung, ob das Unternehmen überwiegend für die öffentlichen Eigentümer arbeitet, die gesamte Gruppe zu berücksichtigen. Hierfür sei auf die konsolidierten Umsätze der Muttergesellschaft abzustellen.

Der EuGH begründet diese Sicht mit einem einfachen Gedanken: Die Ausnahme für Direktvergaben soll nicht den Wettbewerb verzerren, sondern öffentlichen Stellen ermöglichen, eigene Aufgaben mit eigenen Mitteln zu erledigen – auch in Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Stellen. Sobald ein gemeinsames Unternehmen einen nennenswerten Teil seiner Tätigkeit auf dem offenen Markt erbringt, ist die Anwendung der Ausnahme nicht mehr geboten. Die Verwirklichung des Sinns und Zwecks der Ausnahmevorschrift erreicht man nur, wenn die Bewertung die tatsächliche Leistungserbringung der gesamten Gruppe im Blick hat.

Hier liefert die Entscheidung wichtige Orientierung: Es zählt nicht der Name auf dem Briefkopf, sondern das, was tatsächlich geleistet wird. Wenn Aufgaben der öffentlichen Eigentümer über Tochtergesellschaften erfüllt werden, sind diese Leistungen der gemeinsamen Mutter zuzurechnen. Umgekehrt: sind Umsätze, die mit Tätigkeiten auf dem offenen Markt erzielt werden, sauber abzugrenzen. Die Prüfung soll auf nachvollziehbaren, konsolidierten Zahlen beruhen, also dem konsolidierten Gesamtumsatz der Gruppe (vgl. Art. 22 der Richtlinie 2013/34).

Was bedeutet das in der Praxis? Empfehlungen und Ausblick

Für öffentliche Auftraggeber bringt das Urteil vor allem Klarheit, aber auch höhere Anforderungen an die Dokumentation. Künftig ist die Frage „Arbeitet unser gemeinsames Unternehmen überwiegend für uns?“ anhand von konsolidierten Gruppeninformationen zu beantworten. Dazu gehört eine geordnete Darstellung, welche Leistungen und Umsätze auf die Erfüllung der kommunalen oder behördlichen Aufgaben zurückgehen und welche Tätigkeiten im Wettbewerb stattfinden. Diese Darstellung sollte sich aus der Konzernrechnung ergeben und in der Beschaffungsdokumentation greifbar sein.

Sinnvoll ist eine ehrliche Bestandsaufnahme: Welche Aufgaben werden innerhalb der Gruppe tatsächlich für die öffentlichen Eigentümer geleistet, über welche Gesellschaften und mit welchen wirtschaftlichen Effekten? Wo gibt es gemischte Tätigkeiten, die sauber zu trennen sind? Je transparenter diese Zuordnung gelingt, desto belastbarer ist die Grundlage für Direktvergaben. Dabei kommt es nicht auf abstrakte Rechtsbegriffe an, sondern auf Plausibilität und Nachvollziehbarkeit: Welche Leistungen dienen den öffentlichen Aufgaben – und wie schlagen sie sich in den Zahlen der Gruppe nieder?

Für bestehende Kooperationsmodelle kann das Urteil ein Anlass sein, Strukturen zu überprüfen und gegebenenfalls zu ordnen: Wenn die Erfüllung öffentlicher Aufgaben über mehrere Tochtergesellschaften verteilt ist, sollte die Konzernsteuerung dafür sorgen, dass die Spuren in der konsolidierten Finanzbuchhaltung sicht- und nachweisbar bleiben. Interne Leistungsverrechnungen und Verträge zwischen Konzerngesellschaften sollten so gestaltet sein, dass deutlich wird, wofür gearbeitet wird – im Auftrag der öffentlichen Eigentümer oder am Markt. Das ist kein Formalismus, sondern Grundlage für eine rechtssichere Direktvergabe.

Aus Sicht privater Marktteilnehmer schafft die Entscheidung klare Vorgaben für Angriffs- und Verteidigungslinien. Wer eine Direktvergabe angreifen will, wird sich künftig die konsolidierte Gruppenrechnung ansehen und prüfen, ob der Schwerpunkt der Tätigkeiten tatsächlich bei den öffentlichen Aufgaben liegt.

Der Ausblick: Die Entscheidung nimmt eine zentrale Unsicherheit vom Tisch. Sie wird aber neue Detailfragen aufwerfen – vor allem dort, wo Tätigkeiten „gemischt“ sind und Leistungen teilweise für öffentliche Aufgaben, teilweise im Wettbewerb erbracht werden. Entscheidend bleibt, die Aufgaben klar zu definieren und die wirtschaftlichen Auswirkungen transparent in der Konzernrechnung abzubilden. Wo das gelingt, lässt sich die Bereichsausnahme rechtssicher nutzen und zugleich fairer Wettbewerb gewährleisten.

 *EuGH-Entscheidung vom 15.01.2026 – Rechtssache C-692/23 – ECLI:EU:C:2026:4