Die EU denkt das Vergaberecht neu
- der Entwurf des Public Procurement Acts

Der Public Procurement Act oder wie die EU das Vergaberecht von Grund auf neu denkt

Hinter vielem, was der Staat seinen Bürgern zur Verfügung stellt, steht ein Vergabeverfahren. Rund 15 Prozent des gesamten EU-Bruttoinlandsprodukts werden jedes Jahr mit öffentlichen Aufträgen umgesetzt. Dieser Markt ist gewaltig – und er funktioniert nach Regeln, die vielen Beteiligten längst als überholt gelten.

Seit 2014 bilden drei EU-Richtlinien das Fundament: eine für die klassische Vergabe, eine für Sektorenauftraggeber in Bereichen wie Wasser, Energie und Verkehr, und eine für Konzessionen. In Deutschland wurden sie 2016 in das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB, Teil 4) und verschiedene Vergabeverordnungen überführt. Das System hat gut dreißig Jahre Reformgeschichte hinter sich. Und dennoch kam der Europäische Rechnungshof 2023 zu einem ernüchternden Befund: Die Reform von 2014 habe keine nachweisbare Wirkung entfaltet. Der Wettbewerb um öffentliche Aufträge ist zurückgegangen, die Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen stagniert, und in vielen Mitgliedstaaten gewinnt noch immer schlicht das billigste Angebot.

Die Antwort der Kommission: Eine Verordnung statt drei Richtlinien

Am 9. September 2026 hat die Europäische Kommission ihren Vorschlag COM(2026) 590 vorgelegt – den „Public Procurement Act”. Der Kern der Reform lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Drei Richtlinien werden durch eine einzige, unmittelbar geltende Verordnung ersetzt. Das klingt technisch, hat aber weitreichende Konsequenzen. Richtlinien müssen von jedem Mitgliedstaat in nationales Recht umgesetzt werden. Das führte bisher zu 27 verschiedenen Auslegungen, oft ergänzt durch nationale Sonderregeln – das sogenannte „Gold-Plating”. Eine Verordnung hingegen gilt überall gleich, ohne nationalen Umsetzungsspielraum. Für Deutschland würde das bedeuten, dass weite Teile des GWB Teil 4, die VgV, die SektVO und die KonzVgV nach einer Übergangsfrist von zwei Jahren ab Inkrafttreten durch den unmittelbar geltenden EU-Text verdrängt werden.

Weniger Verfahrensarten, mehr Flexibilität

Das heutige Vergaberecht kennt eine Vielzahl von Verfahrensarten – vom offenen Verfahren über das nicht offene Verfahren bis zum Verhandlungsverfahren und dem wettbewerblichen Dialog. Der Kommissionsvorschlag vereinfacht diese Architektur auf im Wesentlichen drei Verfahren:

• Erstens ein offenes Verfahren, bei dem jedes interessierte Unternehmen ein Angebot einreichen kann. Verhandlungen sind nach dem Vorschlag nun in jedem offenen Verfahren möglich, wenn der Auftraggeber dies vorab ankündigt. Eignungskriterien werden optional.
• Zweitens ein dynamisches Verfahren, eine Art fortlaufend offener Lieferantenpool, aus dem der Auftraggeber bei Bedarf einzelne Aufträge vergibt. Unternehmen können sich jederzeit über einen elektronischen Eignungsdienst registrieren und werden bei Bedarf eingeladen.
• Drittens ein Innovationsverfahren, das öffentlichen Auftraggebern erlaubt, gesellschaftliche Herausforderungen zu formulieren, für die es bislang keine taugliche oder dem Beschaffungsbedarf entsprechende Lösung gibt, statt fester technischer Spezifikationen. Unternehmen entwickeln dann Lösungen, die in Phasen getestet und am Ende direkt beschafft werden können.

Hinzu kommt ein vereinfachtes Direktvergabeverfahren für Notfälle und Krisensituationen, bei dem lediglich eine nachträgliche Ergebnisbekanntmachung erforderlich ist. Das heutige nicht offene Verfahren und der wettbewerbliche Dialog entfallen als eigenständige Verfahrensarten.

Stärkung der Qualität als Zuschlagskriterium

Wer öffentliche Aufträge vergibt, weiß, dass theoretisch das „wirtschaftlichste Angebot” gewinnen soll. Wirtschaftlich im vorgenannten Sinne bedeutet schon im aktuell geltenden Vergaberecht, dass das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis den Zuschlag erhalten soll, mithin auch die Qualität der Leistung Bedeutung haben soll. Praktisch entscheidet jedoch in vielen Verfahren allein der Preis, wie die Kommission bei ihrer Evaluierung der EU-Vergabepraxis feststellte.

Der Public Procurement Act will das durch eine Stärkung der Vorgaben an die Auswahl der Zuschlagskriterien ändern. Qualitätskriterien sollen künftig mindestens 30 Prozent der Gesamtbewertung ausmachen. Bei arbeitsintensiven Aufträgen – also solchen, bei denen die Personalkosten mindestens die Hälfte des Auftragswerts betragen – steigt die Quote auf 50 Prozent, wobei signifikante soziale Aspekte enthalten sein müssen. Eine Abweichung von dieser Regel ist nur zulässig, wenn der Auftraggeber die Qualität durch die Leistungsbeschreibung oder Ausführungsbedingungen sicherstellt – und dies begründet. Als mögliche Qualitätskriterien nennt die Verordnung unter anderem technische Leistungsfähigkeit, Umwelt- und Klimaaspekte, soziale Erwägungen, Innovationsziele, Sicherheitsaspekte oder die Qualifikation des eingesetzten Personals.

Für die Angebotswertung sieht der Entwurf zur zusätzlichen Absicherung verbindliche Fairness-Sicherungen vor. Preis- und Qualitätsbewertung müssen getrennt erfolgen, das „Vier-Augen-Prinzip” gilt, und bei hochwertigen Aufträgen sind die Begründungen für die Punktvergabe zu veröffentlichen.

Europäische Präferenz: Ein Paradigmenwechsel

Die geopolitisch brisanteste Neuerung ist das Kapitel zur „European Preference”. Der Vorschlag kodifiziert die Rechtsprechung des EuGH in den Sachen Kolin (Rs. C-652/22) und Qingdao (Rs. C-266/22). Der vergaberechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz soll ausdrücklich nur für Unternehmen aus der EU und aus Staaten gelten, mit denen internationale Abkommen bestehen. Anbieter aus Drittstaaten ohne solche Abkommen sollen keinen uneingeschränkt gesicherten Zugang zu EU-Vergabeverfahren haben. Konkret dürfen öffentliche Auftraggeber künftig die Teilnahme auf EU- und abkommensgebundene Unternehmen beschränken, Angebote ablehnen, wenn der Anteil europäischer oder abgedeckter Waren unter 50 Prozent liegt, oder Preisvorteile zugunsten europäischer Anbieter bei der Bewertung gewähren. Der Entwurf sieht sogar vor, dass die Kommission per delegiertem Rechtsakt anordnen kann, dass bestimmte Vergabeverfahren für nicht abgedeckte Drittstaatsanbieter geschlossen werden – etwa wenn ein Drittstaat europäischen Unternehmen keinen vergleichbaren Marktzugang gewährt oder wenn strategische Abhängigkeiten drohen. Ein frei zugängliches Online-Tool der Kommission soll Auftraggebern zeigen, welche Drittstaatsanbieter in welchem Verfahren als „covered” gelten. Zudem werden in dem Entwurf Herkunftsregeln für Unternehmen, Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen erstmals einheitlich definiert.

Stärkung der strategischen Beschaffung

Neben der europäischen Präferenz baut der Vorschlag die strategische Dimension der Vergabe systematisch aus. Drei Kapitel strukturieren die Anforderungen:

Grüne Beschaffung wird durch klare Rechtsgrundlagen für Umweltanforderungen in jeder Phase des Vergabeverfahrens gestärkt. Nach dem Vorschlag ist die Beachtung der Energieeffizienz keine Option mehr, sondern grundsätzlich Pflicht. Auftraggeber müssen Produkte der höchsten verfügbaren Energieeffizienzklasse beschaffen. Die Kommission erhält daneben die Befugnis, für bestimmte Produktkategorien verbindliche grüne Beschaffungskriterien per delegiertem Rechtsakt festzulegen. Kreislaufwirtschaft, Langlebigkeit und der Kauf gebrauchter oder aufbereiteter Produkte werden ausdrücklich als zulässige Vergabekriterien genannt.

Soziale Beschaffung wird in einem eigenen Kapitel gebündelt, das soziale Inklusion, faire Arbeitsbedingungen, Barrierefreiheit, Geschlechtergleichstellung und den Schutz der Menschenrechte in Lieferketten umfasst. Eine EU-weite Tariftreuepflicht enthält der Vorschlag allerdings bewusst nicht. Er ermöglicht es Auftraggebern aber ausdrücklich, die Rolle der Tarifbindung bei der Gestaltung sozial verantwortlicher Vergaben anzuerkennen, sodass die bislang in Deutschland bestehende Praxis der länderspezifischen Tariftreuevorschriften weiterhin möglich bliebe.

Innovationsbeschaffung erhält durch das neue Innovationsverfahren einen eigenen Rechtsrahmen. Darüber hinaus wird bei öffentlichen Bauaufträgen die Nutzung eines Building Information Modelling (BIM) ab einem Wert von 25 Millionen Euro verpflichtend.

Ein digitaler Marktplatz für ganz Europa

Die vielleicht tiefgreifendste Veränderung für den Alltag der Vergabe betrifft die Digitalisierung. Der Vorschlag sieht ein zusammenhängendes digitales Ökosystem aus vier Bausteinen vor:

Um die Vielzahl der national vorhandenen Vergabeplattformen zu vereinheitlichen, soll ein Interoperabilitätsnetzwerk unterschiedliche nationale E-Vergabe-Plattformen zu einem Gesamtnetzwerk verbinden, sodass Unternehmen künftig über jede angeschlossene Plattform an jedem EU-weiten Verfahren teilnehmen können. Ein elektronischer Eignungsdienst soll das „Once-Only“-Prinzip (vergleichbar zum gängigen Präqualifizierungssystem) umsetzen. Unternehmen können ihre unternehmensspezifischen Eignungsnachweise einmalig digital hinterlegen und können sie anschließend in jedem Verfahren wiederverwenden. Nationale Datenräume sammeln strukturierte Vergabedaten über den gesamten Vertragszyklus und speisen sie in einen EU-weiten Datenraum der Kommission ein, der Transparenz, Marktbeobachtung und Korruptionsbekämpfung unterstützt.

Inhouse-Vergabe von Aufträgen und kommunale Zusammenarbeit

Die Regeln zur Inhouse-Vergabe und zur öffentlich-öffentlichen Zusammenarbeit werden im Wesentlichen unverändert in die Verordnung überführt. Verträge an durch öffentliche Auftraggeber kontrollierte Einheiten bleiben vom Anwendungsbereich ausgenommen, wenn die bekannte 80-Prozent-Tätigkeitsschwelle eingehalten wird. Neu ist, dass nach dem Entwurf der Verordnung lokale und kommunale Verwaltungszusammenarbeit ausdrücklich auch gegen Entgelt möglich ist und die Mitgliedstaaten strengere nationale Regeln beibehalten dürfen.

Was sich für öffentliche Auftraggeber in Deutschland ändert

Unmittelbar ändert der Vorschlag noch nichts – er ist der Startschuss eines Gesetzgebungsverfahrens, das nach dem Fahrplan der Kommission bis Ende 2027 abgeschlossen sein soll. Wird die Verordnung beschlossen, gilt sie zwei Jahre nach Inkrafttreten in allen Mitgliedstaaten direkt und unmittelbar.

Für deutsche Vergabestellen ergibt sich kein unmittelbarer Handlungsbedarf, wohl aber dürfte sich vorausschauendes Agieren und Überprüfen der vorhandenen Prozesse gleichwohl lohnen.

Wer bisher überwiegend nach Preis vergibt, muss künftig eine Qualitätsgewichtung von mindestens 30 Prozent vorsehen – mit höheren Anforderungen bei personalintensiven Aufträgen. Etwaig vorhandene Standardvergabeunterlagen sollten nach Abschluss des EU-Gesetzgebungsverfahrens fortentwickelt werden. Zudem sollten öffentliche Auftraggeber ihre Lieferketten vorausschauend dahingehend überprüfen, ob einzelne Elemente der Lieferketten zukünftig gegen den Grundsatz der europäischen Präferenz verstoßen könnten.

Offene Flanken und politische Streitpunkte

Der Vorschlag liegt nun auf dem Tisch von Rat und Europäischem Parlament, wobei noch mit intensiven Verhandlungen zu rechnen ist. Das Regulatory Scrutiny Board der Kommission selbst hatte in seiner ersten Stellungnahme vor den Risiken gewarnt, die sich aus der Kombination von mehr Verhandlungsspielraum und verpflichtenden besten Preis-Qualitäts-Verhältnis (BPQR) ergeben könnten. Die Forderung des Ausschusses der Regionen nach höheren Schwellenwerten blieb im Vorschlag unerfüllt und die WTO-Konformität der europäischen Präferenzregeln dürfte in den Verhandlungen noch erheblichen Diskussionsstoff bieten.

Wer in den kommenden Monaten Systementscheidungen für E-Vergabe-Plattformen trifft oder seine Wertungssystematik überarbeitet, sollte die Richtung kennen, die der Vorschlag vorgibt. Noch ist nichts beschlossen. Aber die Vorzeichen haben sich am 9. September 2026 grundlegend verändert.